Nội dung dưới đây do Solar Hub và Baker Mckenzie tổng hợp. DEVI chia sẻ lại để cung cấp thêm thông tin cho những nhà làm chính sách và những người quan tâm. Bản gốc của tài liệu, vui lòng xem bản tiếng Việt, English version
1. Phạm vi của Quyết
định
Hiện tại, dự thảo các quy định hướng dẫn thi hành (như được liệt kê) vẫn
chưa có để cùng xem xét, rà soát.
Chúng tôi hiểu rằng Quyết Định 11 được xem là khung pháp luật để ban hành
các quy định chi tiết hướng dẫn thi hành theo đó. Do đó, Quyết Định 11 này
về mặt bản chất cần mang tính khả thi và không nên quá thu hẹp, cứng nhắc
để những người soạn thảo luật được linh động hơn để có thể đáp ứng được
những vấn đề thực tế mà họ gặp phải trong quá trình đó. Về sau, khi các quy
định pháp luật ổn định hơn thì có thể thích hợp để hoàn chỉnh đầy đủ khung
pháp luật, có xem xét đến những kinh nghiệm thu được trong quá trình thực
hiện Quyết Định 11.
Ví dụ, trong số những vấn đề khác, một số giải thích từ ngữ, định nghĩa quy
định tại Điều 3 cũng có thể sẽ được xử lý trong hợp đồng mua bán điện
mẫu của BCT. Vì thế, điều quan trọng là các thuật ngữ và định nghĩa phải
nhất quán, bởi vì việc sửa đổi các thuật ngữ, định nghĩa có liên quan trong
hợp đồng mua bán điện mẫu và các thông tư hướng dẫn thi hành sẽ rất khó
thực hiện. Trong trường hợp cụ thể này, chúng tôi kiến nghị hai phương án
xử lý vấn đề này: (1) Quy định rằng các định nghĩa trong Quyết Định 11
phải tùy theo nhu cầu của dự án cụ thể bằng cách thêm vào đoạn “trừ khi các bên trong hợp đồng mua bán điện có thỏa thuận khác”, để cho phép các
bên được tự chủ hơn; hoặc (2) xem xét điều chỉnh lại các phần liên quan
trong Quyết Định 11 chung chung hơn theo hướng đưa ra các nguyên tắc
thay vì quá thu hẹp, cứng nhắc.
2. Các loại hình/phân
khúc điện mặt trời
Quyết định 11 không có quy định hướng dẫn rõ ràng để phân loại một cách
cụ thể chính sách cho các dự án có các quy mô khác nhau (nghĩa là: quy mô
nhỏ, quy mô vừa và quy mô lớn) hoặc giữa các nhà máy điện quy mô lớn
(utility-scale) và hệ thống điện mặt trời quy mô nhỏ cho mục đích hộ gia
đình/khu vực nhà ở tự sử dụng.
Chính vì vậy, các thông tư và các văn bản hướng dẫn thi hành tới đây cần
đưa ra cơ chế phân loại cụ thể và chính sách đối với từng loại dự án khác
nhau với quy mô và mục đích sử dụng khác nhau
Chương I. Những quy định chung
3. Điều 2 (Đối tượng áp dụng)
“Đối tượng áp dụng của Quyết định này gồm các tổ
chức, cá nhân tham gia phát triển các dự án điện mặt
trời tại Việt Nam và các tổ chức, cá nhân khác có liên
quan.”
Các phương án tài trợ, cấp vốn khả thi và vai trò của các bên cho vay là
những điều kiện tiên quyết quan trọng để các dự án điện được thành công.
Vì vậy, quyết định này cũng cần giải quyết các vấn đề này nhằm hỗ trợ cho
việc phát triển bền vững điện mặt trời.
Do đó, nếu Quyết định 11 có thể được sửa đổi, chúng tôi đề nghị bổ sung
“đầu tư và tài trợ” để quy định này trên trở thành:
“Đối tượng áp dụng của Quyết định này gồm các tổ chức, cá nhân tham gia
phát triển, đầu tư và tài trợ các dự án điện mặt trời tại Việt Nam và các tổ chức, cá nhân khác có liên quan.”
Nếu không, các thông tư và văn bản hướng dẫn thi hành tới đây cần xem
xét điều chỉnh và xử lý vấn đề này
4. Điều 3.1 (Giải thích
từ ngữ “Bên mua
điện”)
“Bên mua điện là Tập đoàn Điện lực Việt Nam hoặc đơn
vị thành viên được ủy quyền.”
Thiếu cơ chế cho mô hình mua bán điện trực tiếp giữa các doanh nghiệp:
Quyết định 11 quy định rằng chỉ Tập Đoàn Điện lực Việt Nam (“EVN”)
hoặc đơn vị thành viên được ủy quyền là bên mua điện trong Hợp đồng
Mua bán điện mẫu. Điều này đã loại trừ việc áp dụng mô hình “mua bán
điện trực tiếp”, cho phép các khách hàng doanh nghiệp mà không phải là
doanh nghiệp nhà nước mua điện như EVN (ví dụ như các khu công nghiệp
hoặc các nhà máy sản xuất) mua điện mặt trời trực tiếp từ các nhà sản xuất
điện mặt trời. Trong khi mô hình này đang ngày càng trở nên phổ biến trên
thị trường quốc tế, thì vấn đề liệu mô hình này sẽ được cho phép tại Việt
Nam hay không thì vẫn chưa chắc chắn và rõ ràng.
Chính phủ Việt Nam nên xem xét lại vấn đề này. Điều này có thể được thực
hiện bằng cách ban hành một chính sách riêng dành cho mô hình hợp đồng
mua bán điện trực tiếp đó.
Chúng tôi đề nghị điều chỉnh khoản này như sau:
3.1. “Bên mua điện” là Tập đoàn Điện lực Việt Nam hoặc đơn vị thành
viên được ủy quyền hoặc đơn vị kế thừa hoặc các tổ chức, cá nhân mua
điện khác.
5. Điều 3.2 (Giải thích
từ ngữ “Bên Bán
điện”)
“Bên bán điện là tổ chức, cá nhân có giấy phép hoạt
động điện lực trong lĩnh vực phát điện từ các nhà máy
điện mặt trời nối lưới; tổ chức, cá nhân có dự án điện
mặt trời trên mái nhà bán lượng điện dư cho bên mua
điện.”
Hoàn toàn thích hợp khi đòi hỏi bên bán điện phải được thành lập hợp pháp
tại Việt Nam, và nói chung phải có tư cách pháp lý và thẩm quyền cần thiết
để tham gia vào hoạt động kinh doanh sản xuất và cung ứng điện. Tuy
nhiên, điều này cũng có thể được hiểu là có nghĩa rằng chỉ những tổ chức,
cá nhân đã xin được giấy phép phát điện mới được phép bán điện mặt trời,
mà như vậy có thể là quá hạn hẹp.
Về vấn đề này, theo pháp luật Việt Nam hiện hành (Thông tư số
10/2015/TT-BCT, Điều 3), các trường hợp miễn trừ giấy phép phát điện bao gồm:
(i) phát điện để tự sử dụng không bán điện cho tổ chức, cá nhân khác;
(ii) phát điện có công suất lắp đặt dưới 50 kW để bán điện cho tổ chức, cá
nhân khác; và
(iii) kinh doanh điện tại vùng nông thôn, miền núi, hải đảo mua điện với
công suất nhỏ hơn 50 kVA từ lưới điện phân phối để bán điện trực tiếp tới
khách hàng sử dụng điện tại vùng nông thôn, miền núi, hải đảo.
6. Điều 3.3 (Giải thích
từ ngữ “Dự án điện
mặt trời”)
“Dự án điện mặt trời là dự án sản xuất điện từ các tấm
pin năng lượng mặt trời theo nguyên lý biến đổi từ quang
năng thành điện năng.”
Nên có các định nghĩa khác nhau giữa “dự án điện” và “nhà máy điện”.
Ngoài ra, có hai loại hình sản xuất điện mặt trời:
(i) quang điện (photovoltaic / PV) truyền thống (tức là ánh sáng mặt trời
(các photon) chiếu qua các tế bào năng lượng mặt trời gây ra phản ứng hóa
học giải phóng các điện tử (electron) và phát ra điện / theo nguyên lý biến
đổi từ quang năng thành điện năng)
và
(ii) điện mặt trời tập trung (tức là các gương hoặc thấu kính tập trung nhiệt
lượng mặt trời vào một diện tích nhỏ để làm nóng chất lỏng làm quay
tuabin phát điện truyền thống).
Về vấn đề này, Quyết định 11 chỉ áp dụng đối với công nghệ tấm pin quang
điện mặt trời. Quyết định 11 không đề cập cụ thể đến công nghệ phát điện
mặt trời tập trung, nghĩa là loại hình sản xuất điện mặt trời còn lại. Điều
ảnh dẫn đến việc không rõ ràng trong chính sách liệu Quyết định 11 có cho
phép các dự án điện áp dụng công nghệ đó được thực hiện theo cơ chế được
quy định trong Quyết Định 11 hay không.
Vì hiện nay Quyết định 11 đã được ban hành, nên Chính phủ Việt Nam, mà
cụ thể là Bộ Công Thương, nên cân nhắc sử dụng các định nghĩa phù hợp
cho các thuật ngữ như “dự án điện” và “nhà máy điện”, đặc biệt là trong
quá trình soạn thảo Hợp đồng Mua bán điện mẫu cho các dự án điện mặt
trời.
Dưới đây là một số ví dụ định nghĩa mang tính chất tham khảo:
“Dự án điện mặt trời” có nghĩa là việc phát triển, xây dựng và vận hành
một nhà máy Điện mặt trời hoặc việc thiết lập hệ thống hay ứng dụng
điện mặt trời để sản xuất điện.
“Nhà máy điện mặt trời” có nghĩa là nhà máy quang điện mặt trời hoặc
nhà máy điện mặt trời tập trung nơi bên bán điện sản xuất điện năng và
bán cho bên mua điện.
“Quang điện mặt trời” có nghĩa là các thiết bị quang điện mặt trời [sử
dụng ánh sáng mặt trời để chuyển đổi trực tiếp thành điện năng / dự án
sản xuất điện từ các tấm pin năng lượng mặt trời theo nguyên lý biến đổi từ
quang năng thành điện năng] và được bên bán điện thiết lập để cung cấp
điện năng cho bên mua điện.
“Điện mặt trời tập trung” có nghĩa là thiết bị quang điện mặt trời tập
trung có bộ phận lưu trữ, sử dụng gương để phản ánh và tập trung ánh
sáng mặt trời vào bộ phận tiếp nhận để chuyển đổi trực tiếp thành điện
năng và được bên bán điện thiết lập để cung cấp điện năng cho bên mua
điện.
Sau cùng, vấn đề kỹ thuật này nên được xem xét thêm từ góc độ kỹ thuật và
thương mại (do xu hướng đang tăng của quang điện mặt trời (solar PV) so
với điện mặt trời tập trung (concentrated solar power)).
7. Điều 3.4 (Giải thích
từ ngữ “Dự án điện
mặt trời trên mái nhà
“Dự án điện mặt trời trên mái nhà, sau đây gọi là dự án
trên mái nhà, là dự án điện mặt trời được lắp đặt trên
mái hoặc gắn với công trình xây dựng và đấu nối trực tiếp vào lưới điện của Bên mua điện.”
Cả hai thuật ngữ “Dự án điện mặt trời trên mái nhà” và “dự án trên mái
nhà” đều được sử dụng trong các điều khoản khác ở phần nội dung của
Quyết định 11. Có thể sẽ tốt hơn nếu chỉ sử dụng duy nhất một thuật ngữ được định nghĩa để rõ ràng và thuận tiện tham chiếu.
Các hệ thống quang điện trên mái nhà thường được đấu nối với cả công
trình lẫn lưới điện. Bất kỳ lượng điện mặt trời nào vượt quá nhu cầu trong
trong công trình/tòa nhà có thể được bán vào lưới điện khu vực/quốc gia.
“Dự án trên mái nhà” cũng có thể bao gồm cả “dự án không nối lưới” và có
thể được sử dụng cho nhu cầu của tòa nhà cho dân cư/hộ gia đình và các
mục đích thương mại/công nghiệp. Vì vậy, cụm từ “và đấu nối trực tiếp
vào lưới điện của Bên mua điện” là không cần thiết (đặc biệt là trong
trường hợp Bên mua điện chỉ là EVN) và cụm từ này có thể được xóa bỏ.
Ngoài ra, đối với quang điện trên mái nhà, có thể có các mô hình hoạt động
kinh doanh khác nhau, và khách hàng có thể cần phải xem xét mục tiêu
thương mại có cân nhắc những lợi ích và bất lợi của các mô hình kinh
doanh đó, bao gồm:
(i) Mô hình “Sở hữu toàn bộ” (Outright Ownership)
– Khách hàng mua toàn bộ hệ thống;
– Chi phí trả trước ban đầu cao;
– Khách hàng chịu trách nhiệm cho việc hoạt động và rủi ro về vận hành và
bảo trì (O&M);
– Ít phức tạp hơn về mặt hợp đồng, mặc dù các vấn đề vận hành và bảo
trì/lắp đặt có thể làm tăng gánh nặng hành chính/quản lý.
(ii) Mô hình “Thuê thiết bị” (equipment leasing)
– Bên phát triển dự án điện mặt trời lắp đặt và nắm giữ quyền sở hữu đối
với hệ thống quang điện;
– Sự chắc chắn về giá cho khách hàng
– tiền phí được cố định và không biến
động theo lượng điện năng được phát ra;
– Các dịch vụ vận hành và bảo trì (O&M) thường được bao gồm trong chi
phí thuê (tức là bên phát triển dự án điện chịu rủi ro về vận hành và bảo trì
(O&M));
– Thường vận hành theo hình thức ‘thuê rồi sở hữu’ (lease-to-own) (“thuê
tài chính” theo quy định hiện hành của Việt Nam).
(iii) Mô hình “Hợp đồng mua bán điện (HĐMBĐ)”
– Bên phát triển điện mặt trời lắp đặt, sở hữu, vận hành và bảo trì hệ thống
quang điện để đổi lại nghĩa vụ thanh toán dài hạn cố định dựa trên sản
lượng điện mặt trời;
– Bên phát triển dự án điện chịu tất cả các rủi ro về việc thực hiện dự án và
chịu trách nhiệm vận hành và bảo trì (O&M)
– Chi phí giao dịch cao hơn và phức tạp hơn về mặt hợp đồng.
Về phương diện này, quy định của Quyết Định 11 chưa đủ rõ ràng về
chính sách hoặc ưu đãi cụ thể liên quan đến mỗi mô hình trong các mô hình
kinh doanh khác nhau này. Đối với các thông tư hướng dẫn thi hành tới
đây, chúng tôi kiến nghị quy định chi tiết hơn theo hướng cho phép sự linh
động tối đa để hỗ trợ sự phát triển của thành phần quan trọng này của thị
trường năng lượng để bổ sung nhiều mô hình/phương thức cung ứng điện
khác nhau.
8. Điều 3.5 (Giải thích
từ ngữ “Dự án điện
mặt trời nối lưới”
“Dự án điện mặt trời nối lưới, sau đây gọi là dự án nối
lưới, là dự án điện mặt trời được đấu nối vào lưới điện
quốc gia hoặc lưới điện của Bên mua điện, trừ các dự án
quy định tại Khoản 4, Điều này.”
Để cho rõ ràng hơn, các thông tư hướng dẫn thi hành tới đây nên làm rõ
thêm sự khác biệt về các yêu cầu và chính sách ưu đãi giữa các dự án được
đấu nối với lưới điện quốc gia, đấu nối với lưới điện của Bên Mua Điện là
EVN hoặc các bên mua điện khác.
Thay vì sử dụng cả “dự án điện mặt trời nối lưới” và “dự án nối lưới”, có
thể sẽ tốt hơn nếu chỉ sử dụng duy nhất một thuật ngữ được định nghĩa để
rõ ràng và thuận tiện tham chiếu.
9. Điều 3.6 (Giải thích
từ ngữ “Điểm đấu
nối”)
“Điểm đấu nối là vị trí mà đường dây của Bên bán điện
đấu nối vào hệ thống điện của Bên mua điện;”
Ở đây có sử dụng cụm từ “hệ thống điện của Bên mua điện”, trong khi
“lưới điện của Bên mua điện” cũng được sử dụng tại các điều khoản khác,
ví dụ như Khoản 4, Khoản 5 Điều 3 và Khoản 1 Điều 8. Nếu các thuật ngữ
ngày có nghĩa giống nhau thì nên được sử dụng nhất quán trong toàn bộ nội
dung Quyết định để rõ ràng và thuận tiện tham chiếu. Nếu không, các thuật
ngữ này nên được định nghĩa, giải thích rõ ràng trong các thông tư hướng
dẫn thi hành tới đây.
Vui lòng xem thêm bình luận về Điều 8 dưới đây
10. Điều 3.7 (Giải thích
từ ngữ “Điểm giao
nhận điện”)
“Điểm giao nhận điện là điểm đặt thiết bị đo đếm điện
năng được thỏa thuận trong hợp đồng mua bán điện để
xác định sản lượng điện bán ra của Bên bán điện.”
Trong các thông tư hướng dẫn thi hành tới đây, đặc biệt là khi soạn thảo
Hợp đồng Mua bán điện mẫu, Bộ Công thương nên cân nhắc điều chỉnh
định nghĩa cho thuật ngữ này thành:
““Điểm giao nhận điện” là điểm đặt thiết bị đo đếm điện năng hoặc điểm
khác được thỏa thuận trong hợp đồng mua bán điện để xác định sản lượng
điện bán ra của Bên bán điện.”
Hoặc có thể cân nhắc sử dụng một định nghĩa khác cho thuật ngữ này như:
“”Điểm giao nhận điện” có nghĩa là một địa điểm nằm giữa Bên Bán điện
và Bên mua điện nơi sản lượng điện được đo đếm và truyền tải từ Bên Bán
điện đến Bên mua điện.”
11. Điều 3.8 (Giải thích
từ ngữ “Hợp đồng
mua bán điện mẫu
cho các dự án nối
lưới và dự án trên
mái nhà”)
“Hợp đồng mua bán điện mẫu cho các dự án nối lưới và
dự án trên mái nhà là hợp đồng mua bán điện do Bộ
Công Thương ban hành làm cơ sở cho việc áp dụng
trong giao dịch mua bán điện giữa Bên bán điện và Bên
mua điện.”
Bản gốc tiếng Việt của Quyết Định 11 không hoàn toàn rõ ràng về việc liệu
BCT sẽ soạn thảo một mẫu duy nhất hay các mẫu riêng biệt đối với
HĐMBĐ mặt trời cho các dự án nối lưới (lắp đặt trên mặt đất) và cho các
dự án trên mái nhà. Có thể sẽ cần có các mẫu khác nhau cho các loại hình
sản xuất điện mặt trời và hoặc cho các dự án có quy mô khác nhau, hoặc
mẫu HĐMBĐ mặt trời nên được soạn thảo có các điều khoản được soạn
thảo kỹ càng, cùng với việc có các ghi chú soạn thảo thích hợp để các bên
có thể cân nhắc lựa chọn phù hợp với quy mô, loại hình dự án cụ thể, chứ
không phải là một mẫu hợp đồng không thể đàm phán hay điều chỉnh, được
bắt buộc áp dụng cho tất cả các dự án.
Về cụm từ “làm cơ sở cho việc áp dụng“, mặc dù từ ngữ diễn đạt không
hoàn toàn rõ liệu có bắt buộc áp dụng mẫu HĐMBĐ mặt trời được chuẩn
hóa của BCT hay không, nhưng các Điều 9.2, 13.1(b), 14.1(a) và 14.2(a)
của Quyết Định 11 ngụ ý rằng mẫu HĐMBĐ của BCT sẽ là một mẫu hợp
đồng không thể đàm phán, và mà bắt buộc phải sử dụng mẫu đó cho tất cả
các dự án. Điều này tương tự với cách thức thực hiện triển khai đối với các
HĐMBĐ mẫu hiện hành của BCT cho các dự án điện gió và điện sinh khối.
Các mẫu HĐMBĐ cần được soạn thảo cẩn thận và phải có tính khả thi về
mặt ngân hàng, đặc biệt là từ quan điểm của các nhà tài trợ/cho vay nước
ngoài và quốc tế. Chúng cần đủ linh động để cho phép việc bổ sung theo
dự án cụ thể cho các trường hợp khác nhau của từng dự án và các bên tham
gia có liên quan.
12. Điều 3.9 (Giải thích
từ ngữ “Giá điện của
các dự án điện mặt
trời (FIT – Feed in
Tariff)”)
“Giá điện của các dự án điện mặt trời (FIT – Feed in
Tariff) là biểu giá cố định mà Bên mua điện phải trả cho
Bên bán điện.”
Chính phủ Việt Nam quy định giá điện FiT cho phép các bên bán điện/bên
sản xuất điện nhận được một mức giá cố định và được biết trước cho sản
lượng điện bán ra của họ như là một hình thức hỗ trợ kinh tế của Chính Phủ
cho điện mặt trời. Tuy nhiên, từ ngữ được định nghĩa này làm cho biểu giá
FiT được hiểu là sự hỗ trợ duy nhất cho giá điện cho các dự án điện mặt
trời.
Để có quy định mở cho việc Chính Phủ có thể có thêm hỗ trợ bổ sung trong
tương lai, các thông tư hướng dẫn thi hành có thể cân nhắc điều chỉnh quy
định này như:
“Giá điện của các dự án điện mặt trời (FIT – Feed in Tariff) là biểu giá ưu
đãi cố định (Feed in Tariff hay FIT) mà Bên mua điện phải trả cho Bên
bán điện và các hỗ trợ khác đối với giá điện mà có thể được quy định
trong từng thời kỳ.”
Ngoài ra, Quyết Định 11 không có quy định về cơ chế điều chỉnh theo chỉ
số đối với biểu giá điện (bằng phương thức điều chỉnh giá điện theo Chỉ Số Giá Tiêu Dùng (CPI) hoặc theo tỷ giá hối đoái được thỏa thuận), mà biểu
giá điện nói chung được thiết lập ở mức cố định mà không có cơ chế điều
chỉnh theo chỉ số. Xem thêm chi tiết tại Điều 12 dưới đây.
